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中水回用的困境與對策

    “中水”一詞起源於日本,對應給水、排水的內涵而得名,是指潔淨程度介於給水與排水之間的水。建設部於1995年頒布的《城市中水設施管理暫行辦法》中將中水定義為:部分生活優質雜排水經處理淨化後達到《生活雜用水水指標》(CJ25.1-89),可以在一定範圍內重複使用的非飲用水。中水雖然不能飲用,但它可以用於一些對水質要求不高的場合。
  中水回用的對象分市政雜用水、生活雜用水和工業用水。例如,中水可用於城市景觀和衝洗馬路、車輛、廁所及綠化,甚至消防。我國水資源匱乏,這些領域用水量很大,用自來水是對優質水的浪費,這就為中水的利用提供了可行空間。實踐表明,中水利用對環境保護、水資源保護、經濟可持續發展能起重要作用。
  中水回用在國外得到了廣泛的應用,包括水資源極度匱乏的以色列,以及美國、日本等國家在利用中水方麵積累了不少成功的經驗。以色列的中水利用堪稱世界第一,全國汙水處理總量的46%直接回用於灌溉,其餘33.3%和約20%分別回灌地下和排入河道,最終又被間接回用於各方麵(包括灌溉)。美國城鎮汙水處理設施已經非常完善,城鎮中水回用已經處於大規模生產應用階段,尤其是在氣候幹旱的中西部地區。日本早在1962年就展開了中水回用的研究,從20世紀80年代起大力提倡使用中水,並在上水道和下水道之間,專門設置了中水道。而且為了鼓勵設置中水道係統,日本政府製定了獎勵政策,通過減免稅金、提供融資和補助金等手段大力加以推廣;同時,還要求新建的政府機關、學校、企業辦公樓以及會館、公園、運動場等公共建築物都必須設置中水道。
  我國於“六五”、“七五”期間開始研究中水的利用,“八五”期間在部分石化企業展開工程性試驗,20世紀90年代末開始推廣使用,2000年中水回用被正式寫入“十五”規劃綱要,表明全國開始啟動中水回用工程。目前,我國中水回用已經形成一定規模,在北方一些嚴重缺水城市,如北京、天津等城市,中水回用工程已經相當普遍。《北京市中水設施建設管理試行辦法》規定:在全市範圍內建築麵積2萬平方米以上的賓館、飯店和建築麵積3萬平方米以上的其他公共建築需配套建沒中水設施。
  

  一、中水回用困境及其成因
  

  但是值得注意的是,目前中水回用存在著不少的問題。首先,中水回用的應用範圍不夠廣泛,僅限於部分缺水嚴重的城市,且大多數中水工程是由政府強製安裝;其次,在一些已經開展中水回用的地區,中水回用工程運營狀況不佳。北京很多居民小區的中水回用工程閑置多年,造成嚴重的投資浪費。造成這種狀況的原因複雜,既有技術上的問題,也有經濟、製度上的問題。 第一,認識問題。部分水價較高,並且缺水嚴重的地區,政府、企業和居民已經有了中水回用的意識,並且展開了富有成效的實踐。但是在水資源相對豐富、水價相對較低的南方地區,中水回用的意識還十分淡薄,公眾對中水的認識也十分缺乏,習慣上難以接受。
  第二,工程建設問題。(1)由於中水回用係統獨立於自來水供應係統,因此開展中水回用必然要求建設另一套給排水係統,使得中水回用係統隻能在新建築中使用;(2)中水回用技術還在不斷發展當中,早期一些中水回用係統由於技術問題導致中水質量較差,成本過高,從而導致這些中水回用係統的閑置和浪費,同時也降低了更新中水回用技術的激勵;(3)目前中水回用的主要模式是“自給自足”,即小區、酒店內部獨立建設一座的中水回用工程,由於水源的不穩定、回用規模較小,導致設施得不到充分利用,中水供給很不穩定,成本偏高。部分地區已經成立了一定規模的中水公司,但是限於管網問題、運輸成本,也沒有得到廣泛應用。專業中水公司雖然降低了中水的處理成本,但是如何將中水輸送到用戶手中又成了一個問題,目前的解決方法是建設新的市政中水管線供水、送水車供水,顯然這會大大提高了中水的成本。
  第三,價格問題。價格直接影響到中水的需求。目前由於技術和規模問題使得中水回用的成本偏高,一些規模偏小的中水回用工程中水的成本甚至超過了自來水的價格。自來水是中水直接的替代品,因此中水沒有競爭優勢。
  第四,製度問題。目前我國還沒有一套適應中水回用的製度體係,包括中水回用標準、中水監管、中水工程投入等。我國建築中水回用執行的水質標準是現行的《生活雜用水水質標準》,該標準部分指標比發達國家的回用水水質標準還嚴格。這一方麵使得許多現有中水工程不達標;另一方麵,也限製了建築中水工程的推廣和普及。此外,中水回用的監管也存在缺位問題,在缺乏現場例行監測和管理部門監測的情況下,大部分建築中水設施的運行實際上處於失控狀態,無法保證用戶用水要求。
  

  二、擺脫中水回用困境的可選擇的對策
  

  麵對中水回用麵臨的種種問題,已有的研究提出了許多探討性的對策,但並不是所有的對策都有效可行。
  第一,加強宣傳,轉變觀念。中水回用對經濟可持續發展和環境保護有著重要的作用,並且在許多發達國家得到了有效應用。因此,為了在我國推廣中水回用,對企業和民眾進行宣傳教育,使人們認識到中水回用的社會經濟意義便或了首要的工作。然而宣傳教育隻是前提性的工作,並不能從根本上推廣中水回用。我國宣傳推廣中水回用也有近20年的曆史,部分地區甚至出台了強製性政策,至今效果並不明顯,這就表明還有更為根本的製約因素有待解決。
  第二,改革水價。中水回用受阻的一個直接原因是中水水價相對於自來水不具有明顯的競爭優勢,而人們普遍認為目前的水價偏低,因此提高自來水的價格似乎是促進中水回用的一個可選擇的措施。然而,我國的水權體係還沒有完全建立,水資源成本不能準確獲得,加上供水行業的自然壟斷特性,使得自來水的價格受到嚴格管理。此外,自來水涉及各行各業和千家萬戶,水價的提高必然會直接增加社會經濟的發展和人民生活的成本,而提高水價帶來的收益則是間接和難以衡量的,這一點是水價不能輕易變動的根本原因。水價的改革牽涉方方麵麵的因素,僅僅為了促進中水回用而提高水價,在實踐中是不可行的。從這一點來說,設法降低中水的價格才是正確的途徑。
  第三,政府補貼。中水回用在一定程度上是一項公共事業,因此政府的參與是必不可少的。在中水回用發展的初期,由於需要初始投資以及經驗積累,中水回用在經濟收益上存在著較高的風險,非政府部門沒有足夠的激勵投資於中水回用。因此,政府對開展中水回用的單位進行補貼有一定的必要性。補貼的方式包括:對中水處理設施進行補貼;對開展中水回用的企業減免相關的稅收和費用;投資建設一批“樣板工程”,促成實踐上的示範效應和技術上的溢出效應。
  政府補貼對促進中水回用的推廣有著直接的促進作用,但這項措施的弊端也是很明顯的。首先,這項措施隻能在推廣中水回用的初期采用,政府不可能一直補貼,因而促進作用也不會一直存在。其次,政府的補貼直接關係到中水回用的成本,如果中水回用在有政府補貼的情況下是可行的--即收益大於成本,一旦沒有了政府的補貼則出現成本大於收益的情況的話,這項措施也就失敗了。最後,投資建設“樣板工程”會涉及公共支出,實施“樣板工程”的單位在低成本的情況下會獲得超額的收益,因而不可避免地會導致尋租行為,從全社會的角度來說是一種資源浪費。從這一點來說,培育中水回用體係的“自生能力”才是正確途徑。
  第四,引入市場機製,實現中水回用產業化。就目前來看,雖然推廣多年,中水回用還是處於起步階段,政府主導還是主要的推動因素。回用的方式主要是建築中水回用--小區、酒店等自備中水處理設施。部分城市成立的專門的中水供應公司,但是限於管網和運輸費用問題,發展不大。由於中水回用具有明顯的規模經濟特征,即中水處理成本隨著規模的擴大而降低。因此,引人市場機製使中水回用產業化,成為促進中水回用的一個可行措施。中水回用的產業化,市場化能夠避免政府主導帶來的種種弊端,消除小規模中水回用工程成本過高的問題。從技術角度來說,專業化的中水供給企業更有激勵改進和提高處理技術,保證中水供給的質量和穩定,從而培育和繁榮中水市場。
  但是,產業化、市場化也存在著“第一推動力”的問題,即在中水回用發展的初期,由於中水市場的發展需要一段時期,中水處理技術的不成熟,導致中水供給企業的投資存在回收周期長,風險大的特點,從而阻礙中水回用產業的發展。因此,建立發展中水回用產業所需的硬件環境和軟件環境就成為政府部門的工作重點和關鍵。政府不直接幹預中水市場,把著力點放在中水市場的培育和監管上才能促進中水回用的發展。
  

  三、推進中水回用產業化的措施
  
  (一)目前中水回用的運營模式
  
  
目前中水回用的模式主要有“建築中水”和“市政中水”兩種。“建築中水”模式主要考慮到生活汙水和雨水等中水來源的收集問題,以及中水的輸送問題。這個模式的優點在於節約中水的采集費用和輸送費用,初期投資較低,是目前中水回用的主要方式。但是這一模式的缺點也是顯而易見的,由於規模較小,使得一般小區中水係統的管理水平不高,運行不夠穩定,水質水量難以保證;同時,不能夠及時改進中水處理設備以滿足用戶需求。這些因素最終導致中水價格過高,與最初設計的目標背道而馳,北京許多小區中水回用係統閑置的狀況正說明了這一問題。“市政中水”模式考慮到了中水回用的規模經濟優勢,初步具備中水回用產業化的特征。“市政中水”模式能夠克服“建築中水的”一些弊端,如管理問題、技術問題等。但是這一模式也有其自身的限製因素,主要是管網問題和運輸或本問題,正是這些問題限製了“市政中水”的發展空間。
  
  
(二)產業化、市場化條件下,中水回用運營模式的探討
  
  
在市場化、產業化的條件下,中水市場主體包括中水需求者、中水供給者以及中水監管者。中水需求者可以是居民,以及企業等經濟組織;中水供給者則應該由專業的中水公司組成,並形成一個競爭性的格局;中水監管者則是指政府中的相應監管部門,其作用是維護中水市場的秩序。
  中水存在廣泛的潛在需求,目前沒能得到很好的發展,關鍵原因在於沒有形成有效的供給,從而限製了中水回用的發展。因此,在中水回用產業化體係內,最重要的就是中水的供給者能夠提供有效的中水供給滿足用戶的需求,而這一點又歸結到中水供給企業運營模式的創新這個問題上來。市場化的中水供給企業--中水公司能夠根據市場需求提供AG官网产品和服務,不僅提供作為商品的中水,而且提供中水回用技術--向擁有中水回用設施的單位提供專業服務,使其能夠有效運營。在中水產業發展成熟以後,建築中水回用設施從建設到運營管理完全可以外包給中水公司。這是一種分散與集中相結合的運營模式,能夠克服目前中水回用中遇到的部分問題。將分散的中水處理設施有地效利用起來,同時也減輕了中水管網建設的壓力。同時,這種分散的特點還會促成中水市場的競爭,從而促進中水產業的發展,維護中水市場的穩定。
  
  
(三)需要政府提供支持
  
  
中水回用產業具有部分公共事業的特點,其自身特點決定了政府支持的必要性,尤其在產業發展初期更是離不開政府采取配套措施來促進其發展。但這並不意味著政府直接介入中水市場,而是為促進中水市場發展服務。利用市場機製來發展中水產業才是長久之計。
  第一,建設中水管網,成立市政中水公司。中水回用需要大量的管網作為基礎,但是管網建設工程不僅需要大量資本,更牽涉到城市建設的很多方麵,非政府部門不可能完成這項工程,因此隻能由政府來投資建設。同時,政府掌握更多的城市建設信息,從而能夠根據具體情況統一規劃、合理安排管網建設
水處理公司。政府出資成立市政中水公司對培育中水市場有重要的作用,不但可以培育中水需求,還可以產生示範效應,吸引資本進入中水回用產業。
  第二,開放中水市場,鼓勵投資主體多元化。政府出資成立市政中水公司可能導致中水市場的壟斷,這對中水市場的發展是不利的。因此,政府還需采取措施鼓勵中水產業投資主體的多元化。例如,對投資中水產業的企業在一定時期內予以稅收優惠,提供政策性信貸支持;鼓勵經驗豐富、資本充足的國際水務公司進入我國的中水市場;設立中水回用研究基金,鼓勵改進中水回用技術的研究等。隻有多元化的投資機製,才能利用中水市場的競爭機製促進中水產業的發展。
  第三,加強監管,維護中水市場健康發展。由於中水是替代自來水在特定領域內使用,因此為了防止中水被不正當使用,政府有必要對中水市場形或有效的監管。如果政府監管不力,中水被用於非法領域,最終會導致消費者對中水喪失信心,破壞中水市場的秩序,不利於中水產業的發展。
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